2019年,《中華人民共和國行政復議法》實施滿20年。
2019年,《中華人民共和國行政復議法》實施滿20年。
20歲,是人生最美好的年華,稚嫩之氣已脫,初步成熟又朝氣蓬勃,一如中國的行政復議。20年來,行政復議正在從少有人知、少有人用,逐步發(fā)展至老百姓解決行政爭議用得越來越多且越來越信任的重要渠道。
近日中國法學會行政法學研究會等在京發(fā)布的《行政復議法實施二十周年研究報告》(以下簡稱《報告》)證實了這一點?！秷蟾妗凤@示,截至2018年底,全國各級行政復議機關(guān)共收到行政復議申請226萬件,立案審理199.7萬件,審結(jié)186.4萬件。其中,作出撤銷、變更、確認違法等糾錯決定的26.6萬件,直接糾錯率為14.3%。同時通過行政機關(guān)自行糾錯,由行政復議機關(guān)主持調(diào)解或雙方達成和解的17.7萬件,占審結(jié)案件總數(shù)的9.5%。經(jīng)行政復議后,約70%的案件實現(xiàn)了“案結(jié)事了”,當事人不再提起行政訴訟。
“行政復議法實施20年來,特別是黨的十八大以來,各級行政復議機關(guān)依法履責,充分發(fā)揮行政復議制度便捷、高效、低成本的優(yōu)勢,在維護群眾合法權(quán)益、推動行政機關(guān)依法行政、促進社會和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用?！彼痉ú啃姓妥h與應(yīng)訴局局長陳富智說,行政復議重要作用的有效發(fā)揮,在司法部重新組建后體現(xiàn)得尤為明顯。在司法部部長傅政華和黨組書記袁曙宏的領(lǐng)導下,司法部正在不斷加大對全國行政復議工作的指導監(jiān)督力度。
復議成糾紛解決主陣地案件涵蓋各個行政領(lǐng)域
“行政復議制度作為解決行政糾紛的主要陣地,已經(jīng)在理論與實務(wù)界形成共識?！敝袊ù髮W終身教授、中國法學會行政法學研究會名譽會長應(yīng)松年教授說。
根據(jù)《報告》,我國行政復議制度的發(fā)展大致可分為三個階段:第一階段(1949年-1990年)為早期探索階段,1949年的共同綱領(lǐng)、1954年憲法、1982年憲法、1950年《財政部設(shè)置財政檢查機構(gòu)辦法的規(guī)定》、1982年民事訴訟法(試行)均對復議有所體現(xiàn),1989年行政訴訟法更是為1990年《行政復議條例》的頒布奠定了基礎(chǔ)。
第二階段(1990年-1999年)為逐漸發(fā)展階段,1991年1月1日起實施的《行政復議條例》正式開啟行政復議統(tǒng)一立法之路,然而其內(nèi)容相對比較簡單,規(guī)定也相對比較宏觀和原則。
第三階段(1999年至今)為漸趨完善階段,行政復議法切實發(fā)揮了確保行政復議在法治軌道上化解行政爭議、促進依法行政方面的制度功能、實踐效能,為人民群眾尋求行政救濟提供了一種行之有效的法律途徑,《行政復議法實施條例》更是回應(yīng)時代所需,為復議制度注入了新鮮的血液。
20年來的復議數(shù)據(jù)顯示,全國復議案件申請量與受案量同步提升、案件審結(jié)量穩(wěn)步上升。案件基本涵蓋行政管理的各個領(lǐng)域,主要集中在與群眾切身利益關(guān)系密切的交通管理、治安處罰、征地拆遷、社會保障等方面,尤其是公安類和土地類案件受理數(shù)量占比較大。從靜態(tài)分布樣態(tài)來看,行政復議案件類型呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展脈絡(luò),從動態(tài)變化趨勢看,傳統(tǒng)強制命令型行政行為案件類型占比不斷下降。從全國行政復議案件被申請人情況來看,被申請人主要集中于市、縣兩級政府及其部門。就行政復議機關(guān)而言,市、縣級政府及其部門處理的行政復議案件占總數(shù)的81.35%,是處理行政復議案件的主要力量。
據(jù)統(tǒng)計,自1999年行政復議法公布實施以來(截至2018年底),全國各級行政復議機關(guān)直接糾錯率為14.3%?！半S著我國依法水平的提升,不再適合簡單地用復議直接糾錯率來評價復議制度的質(zhì)量與效果,因為隨著調(diào)解、和解制度的發(fā)展與成熟,大量行政爭議通過調(diào)解、和解等更為和諧的方式在復議過程中得以化解?！敝袊▽W會行政法學研究會秘書長王敬波教授說。
數(shù)據(jù)顯示,20年來復議機關(guān)主持調(diào)解或行政機關(guān)自行糾錯后雙方達成和解的比例達到9.5%,經(jīng)行政復議后,70%的案件實現(xiàn)了案結(jié)事了,不再提起行政訴訟,經(jīng)行政復議后再起訴的敗訴率也不超過10%,行政復議制度的公正性與實質(zhì)糾紛化解率大大提高。
完善行政復議制度明年年底提請審議
回顧20年行政復議制度的發(fā)展歷程,司法部總結(jié)出四條經(jīng)驗。
必須始終堅持黨的絕對領(lǐng)導,牢牢站穩(wěn)行政復議工作的政治立場。始終站在改革發(fā)展穩(wěn)定大局的高度,敢于和善于保障黨的意志得到不折不扣地執(zhí)行。
必須堅持“復議為民”,將維護人民群眾合法權(quán)益作為工作的出發(fā)點和落腳點。扎扎實實解決好群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的問題,用實際行動為黨爭取民心民意,鞏固黨的執(zhí)政根基。
必須不斷提升行政復議的公信力,努力發(fā)揮行政復議促進社會公平正義的功能。讓每一起行政復議案件都能經(jīng)得起歷史、人民和實踐的檢驗。
必須堅持與時俱進,不斷改革完善符合中國國情的行政復議制度。對照時代發(fā)展新變化,對照黨和國家新要求,對照人民群眾新期待,始終保持自我革新和自我完善。
作為加快建設(shè)法治政府的有效抓手,推進全面依法治國重要內(nèi)容,行政復議工作正面臨著新的形勢和任務(wù)。除了要大力推動行政復議體制改革,推進行政復議規(guī)范化、信息化、專業(yè)化建設(shè)之外,完善行政復議制度,也是其中重要一環(huán)。
陳富智透露,目前,行政復議法的修改已經(jīng)列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃。按照規(guī)劃安排,具體起草工作由司法部承擔,擬由國務(wù)院于2020年底前提請全國人大常委會審議,“可以說時間非常緊迫”。
陳富智坦言,近年來,行政復議制度在實施中逐漸反映出一些新問題,比如功能定位不清、范圍相對過窄、管轄體制分散、審理機制不暢、能力建設(shè)滯后等。同時,在行政復議與行政訴訟制度的銜接方面,也出現(xiàn)了一些新情況。比如,由于行政復議證據(jù)制度等程序性規(guī)定的缺失,導致訴訟過程中缺乏相應(yīng)的認定標準,而適用司法審查標準,則有可能帶來倒逼行政復議“司法化”現(xiàn)象。再比如,行政訴訟法確定的共同被告制度,在實踐中還有一些不同認識。
約談或為法律明確對行政權(quán)有效監(jiān)督
“此次修法首先要將行政復議體制改革成果固定下來,明確除實行垂直管理的行政機關(guān)外,一級政府只設(shè)置一個行政復議機構(gòu),統(tǒng)一管轄以本級政府部門和下級政府為被申請人的行政復議案件?！标惛恢峭嘎?還需要重點研究解決五個方面的問題。
在行政復議的功能定位上,如何把握行政復議作為行政司法行為的本質(zhì)屬性,明確其有效化解行政爭議的基礎(chǔ)功能,同時在制度設(shè)計上突出強化其監(jiān)督權(quán)力運行的主導功能,使行政復議更好地發(fā)揮依法治國的重要抓手和解決行政爭議的主渠道作用。
研究擴大行政復議的范圍,將行政機關(guān)行使公權(quán)力的行為盡可能納入行政復議渠道,保證行政復議能夠充分介入各種類型的行政爭議。強化行政機關(guān)對行政行為的初次判斷權(quán),適度拓寬復議前置,對行政爭議數(shù)量大、專業(yè)性較強的案件實行復議前置,更充分發(fā)揮行政復議便捷高效的優(yōu)勢,力爭將行政爭議解決在行政程序中。要加強對“紅頭文件”的審查,并加大對行政行為合理性的審查力度,實現(xiàn)對行政權(quán)的全方位監(jiān)督和與行政訴訟的差異化發(fā)展。
在行政復議案件審理機制上,在保留行政復議高效、便捷優(yōu)勢的同時,按照程序正當?shù)幕疽蟾脑煨姓妥h程序,保證行政復議審理活動的公開性和公正性。包括建立由專家、學者等外部人士參與的委員會等機制,為案件審理提供專業(yè)咨詢意見,進一步提升行政復議的公信力。研究建立行政復議的證據(jù)制度和合理性標準,進一步提升行政復議審理質(zhì)量?！翱紤]將約談、通報、考核等行政管理中行之有效的手段上升為法律規(guī)定,更充分地發(fā)揮行政復議的行政優(yōu)勢,實現(xiàn)對行政權(quán)更有效地監(jiān)督?！标惛恢钦f。
同時,按照有效化解行政爭議的目標,進一步完善行政復議的結(jié)案方式。研究完善行政復議的調(diào)解、和解制度,適度擴大調(diào)解、和解范圍,努力引導當事人達成合意,實現(xiàn)矛盾的實質(zhì)性化解。
此外,要強化行政復議法律責任?！搬槍σ恍┬姓妥h機關(guān)對行政復議工作重視不夠、工作力量薄弱、保障不足等突出問題,建立落實行政復議機關(guān)對行政復議工作首要責任的法律機制。”陳富智說,要明確行政復議機構(gòu)的指導、管理、督促職能,強化行政復議內(nèi)部監(jiān)督功能。建立健全行政復議與監(jiān)察制度的聯(lián)動機制,確保行政復議法律責任落到實處等。
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