黨的十八大以來的五年，是黨和國家發(fā)展進程中極不平凡的五年。
大智立法?以良法促發(fā)展保善治
十二屆全國人大及其常委會立法工作綜述
編者按：十三屆全國人大一次會議和全國政協(xié)十三屆一次會議將分別于3月5日和3月3日在北京開幕。為了回顧與展示十二屆全國人大及其常委會、政協(xié)十二屆全國委員會及其常委會五年來所取得的顯著成就和寶貴經驗，今天本報9至12版特推出“喜迎兩會”特刊，敬請關注。
法制日報記者?朱寧寧
黨的十八大以來的五年，是黨和國家發(fā)展進程中極不平凡的五年。
五年來，黨中央治國理政理論和實踐不斷創(chuàng)新，發(fā)生了歷史性變革，取得了歷史性成就。
五年來，以習近平同志為核心的黨中央，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，對全面依法治國作出重大戰(zhàn)略部署，堅定不移推進全面依法治國，奮力開啟了我國社會主義法治建設新征程。
五年來，十二屆全國人大及其常委會堅定堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，緊緊圍繞黨和國家工作大局，加強和改進立法工作，堅持立改廢釋并舉，著力提高立法質量，以良法促進發(fā)展、保障善治，充分發(fā)揮立法的引領和推動作用。
始終堅持黨的領導
黨的十八大以來，十二屆全國人大常委會始終堅持黨中央集中統(tǒng)一領導，在立法工作中堅決貫徹落實黨中央重大決策部署。
五年來，黨對人大工作和建設的領導全面加強和改善，黨中央加強對立法工作的領導力度前所未有。中央政治局常委會會議聽取全國人大常委會黨組工作匯報已成為制度性安排，并載入黨的十八屆六中全會通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》。黨中央多次研究人大立法、監(jiān)督等工作中的重大問題和重要事項，作出部署安排，提出明確要求，出臺一系列有關人大工作和建設的重要指導性文件。立法工作列入中央政治局常委會年度工作要點，擺在重要議事日程，包括研究部署立法工作安排、聽取重大立法事項的匯報、出臺關于加強黨領導立法工作的意見等。
全國人大常委會黨組堅定堅持正確政治方向，認真履行政治領導責任，設立專門委員會分黨組，全面加強全國人大黨的工作和建設；堅決貫徹黨中央決策部署，大事要事敢于擔當、善于作為，加大立法工作力度，確保黨的主張通過法定程序成為國家意志，及時順利完成了一批黨中央確定的重要立法任務。
“立法規(guī)劃是對常委會五年立法工作的總體安排。2013年，中央轉發(fā)了十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃。2015年，為適應全面深化改革、全面依法治國的新要求、新任務，全國人大常委會及時調整五年立法規(guī)劃并報黨中央批準。調整后的立法規(guī)劃中，一類、二類立法項目共102件。”據全國人大常委會法工委立法規(guī)劃室副主任諸政紅介紹，截至2017年12月27日十二屆全國人大常委會第三十一次會議閉幕，本屆人大常委會共完成立法規(guī)劃中的62件立法項目，包括已通過的50件以及正在審議的12件。其中，一類項目76件，完成56件，執(zhí)行率為74%。
堅持立法引領改革
凡屬重大改革都要于法有據。改革和法治是車之兩輪，鳥之雙翼。黨的十八大以來，十二屆全國人大常委會堅持立法決策與改革決策相銜接，立法主動適應改革和經濟社會發(fā)展需要，通過立改廢釋、作出授權決定和改革決定等多種方式，為改革提供保障，確保重大改革于法有據，在法治下推進改革，在改革中完善法治。
“本屆人大立法工作的一大亮點，就是修法多?！比珖舜蟪Ｎ瘯üの芯渴腋毖惨晢T劉運龍介紹，五年來，本屆全國人大常委會多次一攬子修改法律，總共有16次打包修改，涉及95件次法律的修改，僅2017年，打包修改的法律就達23件次。這些授權決定和改革決定涉及國家監(jiān)察體制、自由貿易實驗區(qū)、農村土地制度改革、行政審批制度改革、認罪認罰從寬制度、金融體制改革、司法體制改革、公務員制度改革、社會保險制度改革、軍官制度改革、武警部隊改革等方面的改革試點，為推動相關改革提供了法治支持和保障。
鑒于改革試點是有期限的，試點到期后，全國人大常委會區(qū)分不同情況作出決定。一方面，對實踐證明行之有效、具備復制推廣條件的改革舉措，及時總結并修改完善相關法律。比如，2016年修改外資企業(yè)法等4部法律，2017年修改行政訴訟法和民事訴訟法，確保改革試點成果推廣落實。另一方面，對于有的試點還需要繼續(xù)探索實踐的，原定時間到期后又作了延長，比如，2017年12月作出《關于延長授權國務院在北京市大興區(qū)等二百三十二個試點縣(市、區(qū))、天津市薊州區(qū)等五十九個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域分別暫時調整實施有關法律規(guī)定期限的決定》，2017年4月，作出延長人民陪審員制度改革的決定等等。此外，有的試點到期后，則根據實際情況，將試點內容納入新的授權決定，按照新辦法繼續(xù)試行。
值得一提的是，全國人大常委會依法分別作出決定，開展國家監(jiān)察體制改革試點工作，并在全國各地推開，推進相關立法工作。深化國家監(jiān)察體制改革是事關全局的一項重大政治體制改革，對人民代表大會制度完善發(fā)展具有重要意義。
發(fā)揮人大主導作用
回顧五年來的立法工作，充分發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，也是本屆人大立法工作的一大亮點。黨的十八大以來，為全面貫徹落實黨中央關于加強立法工作的部署要求，十二屆全國人大常委會不斷完善立法體制機制和方式方法，除修改立法法以外，還研究出臺一系列改革措施，涵蓋了立法起草、調研、論證、評估、審議以及立法協(xié)商等各環(huán)節(jié)。
這主要包括:立法項目征集和論證工作規(guī)范，建立健全全國人大專門委員會、常委會工作機構組織起草重要法律草案制度的實施意見，依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度的實施意見，全國人大常委會基層立法聯(lián)系點工作規(guī)則(試行)，全國人大常委會向社會公布法律的工作規(guī)范，立法中涉及的重大利益調整論證咨詢的工作規(guī)范，爭議較大的重要立法事項引入第三方評估的工作規(guī)范等。
統(tǒng)計數(shù)據顯示，五年來，由本屆人大專門委員會或者常委會工作機構牽頭起草的法律數(shù)量明顯增多，組織起草、依法提請審議、已通過的法律草案、法律解釋草案和決定草案等，達到60余件次。此外，通過修改立法法，完善立法體制和程序，加強統(tǒng)籌規(guī)劃，規(guī)范立法活動，人民代表大會的立法作用進一步得到加強。2015年修改立法法，2016年制定慈善法，2017年制定民法總則，連續(xù)三年安排全國人民代表大會審議重要法律案。
抓住立法質量關鍵
為適應立法法修改后地方立法主體增加的新形勢，十二屆全國人大常委會在堅持科學立法、民主立法的基礎上，提出了“依法立法”的新要求，抓住提高立法質量這個關鍵，增強了立法的針對性、及時性、系統(tǒng)性和可操作性。
根據黨中央要求和立法法有關規(guī)定，緊緊圍繞“提高立法質量”這個關鍵，2017年12月28日，本屆全國人大常委會首次對外公開發(fā)布兩個重要工作規(guī)范——《關于立法中涉及的重大利益調整論證咨詢的工作規(guī)范》和《關于爭議較大的重要立法事項引入第三方評估的工作規(guī)范》。兩個工作規(guī)范旨在健全立法起草、論證、咨詢、評估、協(xié)調、審議等工作機制，發(fā)揮人大在立法工作中的主導作用，發(fā)揮社會力量在立法工作中的積極作用，深入推進科學立法、民主立法、依法立法，努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。對此，全國人大常委會法工委主任沈春耀指出:“立法工作有其自身的特點和規(guī)律，反映規(guī)律的要求、反映時代的要求、反映黨和國家事業(yè)發(fā)展的要求，就是科學立法的本質要求。”
為提高立法質量，本屆全國人大常委會不斷改進調研方式。2016年，為了制定好民法總則，張德江委員長和李建國副委員長分別帶隊深入農村、社區(qū)、企業(yè)進行調研，聽取各方面特別是基層的意見和建議，力求使法律草案更好體現(xiàn)國情、符合實際、反映民意。這是以往從未有過的。在旅游法調研中，全國人大常委會法工委則采取了“不和地方打招呼”方式，以普通游客的身份到基層調研，從而掌握到第一手資料。
2015年7月，全國人大常委會法工委確定湖北襄陽市、江西景德鎮(zhèn)市、甘肅臨洮縣和上海虹橋街道4個基層立法聯(lián)系點，并先后就28部法律草案以及2016年、2017年的立法工作計劃向各基層聯(lián)系點征求意見，共收集到1205條意見。法工委認真研究并積極吸收采納基層群眾提出的意見和建議，使立法更加接地氣、察民情。
提高立法科學化、民主化水平，“打開門”無疑是最好的方式。五年來，向社會公布法律草案征求意見制度不斷健全。通過建立法律草案通過前評估制度，邀請有關專家和單位作為“局外人”，對法律草案中主要制度規(guī)范的可行性、法律出臺時機、實施的社會效果和可能出現(xiàn)的問題進行評估，以保證立法質量。
小智治事，中智治人，大智立法。法律是治國理政最大最重要的規(guī)矩。五年來，十二屆全國人大及其常委會順應民意立良法，構筑起全面依法治國的堅固基石，不斷完善中國特色社會主義法治體系，為決勝全面建成小康社會、奪取中國特色社會主義偉大勝利提供有力法治保障。隨著中國特色社會主義各項事業(yè)的不斷發(fā)展，立法工作必將承載更多的使命，發(fā)揮更為重要的作用。
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